15 tagállam korábbi ország jelentése és a Gyermekjogi Bizottság által számukra készített záró észrevételek alapján megállapítható, hogy eddig csak korlátozott elkötelezettség volt tapasztalható a kérdést illetően, bár ez a későbbiekben - amennyiben a tagállam változtatni kíván törvénykezésén és gyakorlattá - változhat. Nemzeti érdekek, ideológiák, a társadalom tájékozottsága, attitűdjei és ismereteik-e csoportról – ezeket a kérdéseket érintik a bizottsághoz érkezett és megvizsgált ország jelentések. Az eredmények azt mutatják, a globális iránymutatás nem csak felülről lefelé hat, az Egyezmény megismertetéséért és alkalmazásának monitorozásáért folyó munkának a jövőben fel kell ismernie, hogy milyen szerepet játszik a komplex globális/nemzeti dinamika az egyenetlen fejlődésével, különböző szintű hatásaival és egy sor intézményes szereplőjével.

Bevezetés

Növekvő nemzetközi érdeklődés kíséri az elmúlt évtizedben az állam gondoskodásában, a szakellátásban felnőtté válókat, és azt hogyan támogathatja boldogulásukat, jólétüket az őket segítő állam. Mivel igen veszélyeztetett, kiszolgáltatott csoportról van szó, a döntéshozók, szakmabeliek és kutatók megpróbálnak a korábbi gyakorlatokból és példákból okulni, ezt a globális tapasztalatcserét és összehasonlítást támogatja és próbálja előmozdítani az Egyezmény is, bár mára általános nézet, hogy ez nem egyszerű feladat. Egyrészt egyértelmű a nyelvi határok problémája, illetve, hogy nehéz megbízható és valóban felhasználható országos adatbázisokat találni, másrészt, hogy hogyan lehet a „szürke irodalom” számtalan lehetséges forrásából a megfelelő gyakorlatokat kiszűrni a tanulságok levonása érdekében. A rendszeres jelentéseket benyújtó államok a Gyermekjogi Bizottság visszajelzéseiből láthatóan, valóban segíthetnek a nemzetközi összehasonlítás és tudás-menedzsment komplex és kényes procedúrájában. Az Egyezmény nem lépheti át az állami vagy regionális jogrendszereket, de láthatóan, rendkívül hatékonyan javíthat a gyerekekkel, mint aktív állampolgárokkal kapcsolatos percepciók és elvárások egy részén. Az Egyezmény, mint az univerzális jogok egységes nyilatkozata, nem csak a gyerekek jogait támogató eszköz, hanem a globális változások összehasonlításának és nyomon követésének lehetősége is. Az egyezménnyel kapcsolatos elvárásokat a Bizottság a „Guidelines for the Alternative Care of Children” (Iránymutatások a gyermekek alternatív ellátásához) c. munkában részletezte, ami ajánlásokat és iránymutatást ad a politikai döntésekhez és azok gyakorlatba történő áthelyezéséhez annak érdekében, hogy a szülői gondoskodást nélkülöző gyermekeket támogassák. „Felbecsülhetetlen eszköz ez a nemzetek (minimum) szakmai szabályainak fejlődéséhez”. Az iránymutatás az Egyezmény elveivel összhangban kiemeli a fokozatos felkészítés fontosságát, hogy a fiatalok képesek legyenek felelősséget vállalni az életüket később befolyásoló döntésekben (fejlődésben lévő képességeik arányában).

A cikk célja, hogy feltárja, milyen mértékben jelenik meg az Egyezmény részes államainak jelentéseiben és a Gyermekjogi Bizottság záró észrevételeiben a szakellátásban felnőtté válás és kilépés az ellátórendszerből. Ehhez 15 országban végzett kutatásokat az International Research Network on Transitions to Adulthood from Care (INTRAC)[2]: Ausztráliában, Kanadában, Franciaországban, Németországban, Magyarországon, Írországban, Izraelben, Jordániában, Hollandiában, Norvégiában, Romániában, Spanyolországban, Svédországban, Svájcban és az Egyesül Királyságban. Ez persze messze van attól, hogy globálisan is reprezentatívnak tekintsük, de ezek az államok voltak megfelelőek abból a szempontból, hogy már felismerték, megérteni és támogatni kell az állami gondozásból kilépő fiatalok érdekeit.

A nemzeti jelentések vizsgálata és az ENSZ Bizottság megjegyzései

1989-ben az ENSZ Közgyűlése elfogadta a Gyermekjogi Egyezményt, az első, jogilag kötelező erejű nemzetközi okiratot, mely teljes mértékben magában foglalja a gyermekek és fiatalok állampolgári, kulturális, gazdasági, politikai és szociális jogait. 54 cikke biztosítja a túlélést, a lehető legteljesebb mértékű fejlődést, a védelmet káros hatásoktól, bántalmazástól és kizsákmányolástól, a tökéletes részvételt a családi, kulturális és társadalmi életben. Ezt megerősítendő a négy alapelv: diszkrimináció ellenesség, a gyermek érdekeinek támogatása, az élethez, túléléshez és fejlődéshez való jog, és a gyermek nézeteinek tiszteletben tartása. Az egyezményben kidolgozott keretrendszert a „3 P”-nek is nevezik (az eredeti angol kifejezések: provisional, protective, participatory rights), azaz: átmeneti, védelmező és részvételi jogok. Az, hogy mennyire tudnak élni ezekkel a jogaikkal, nagyban függ  gyerekek és fiatalok hátterétől, tapasztalataitól, környezetétől, kultúrájától és a szituációtól amiben épp cselekednek.

Az UNCRC-t hamar ratifikálta a szükséges számú nemzet, és 1990-ben lett hatályos. Napjainkig 194 ország csatlakozott az egyezményhez, beleértve az összes ENSZ-tagállamot Szomália kivételével (ami egyébként már kifejezte ebbéli szándékát), és az USA-t. Ezzel a csatlakozó nemzetek felvállalták az egyezményben foglalt kötelezettségeket, hogy biztosítják a gyermekek jogait, és ezért a nemzetközi közösség előtt is felelősséget vállalnak. Vállalják továbbá, hogy minden politikai lépésüket alárendelik és a gyermekek érdekeinek és fejlesztik az érdekükben. Törvényes kötelezettségük lehetővé tenni az ENSZ Bizottság számára, hogy megvizsgálják, milyen lépéseket tettek a jogok alkalmazásáért, és monitorozzák annak sikerességét, eredményességét. (a Bizottság iránymutatásai itt érhetők el: www.ohchr.org). Kötelesek továbbá meghatározott időközönként (a csatlakozást követő 3 évben, később 5 évente) jelentéseket tenni, amit személyes meghallgatás és vita követ a tagállam és a Bizottság között, majd a záró észrevételek (kommentárokat és javasolt fejlesztési irányokat, meghatározó ügyeket, javaslatokat tartalmaz a jelentést tevő tagállamnak). Meghatározó ez a párbeszéd, hiszen így segíti elő a Bizottság a globális politikai környezetet és a konszenzus elérését.

Módszer

A 15 kutatásban résztvevő országban az INTRAC csoport tagjai végezték a vizsgálatokat, elektronikus kulcsszavas keresések eredményeit elemezve. A nyelvi változatok és fogalmak figyelembevételével próbálták leírni a szakellátásból kilépő fiatalok helyzetét a különböző országokban; a keresést a következő kulcsszavakra végezték el: gondozott gyermek, gondozást elhagyó, elhagyni a gondozást, átmenet és kilépés a gondozásból, felnőttkor, szakellátás, utógondozás, nevelőszülői gondozás, bentlakásos intézmény, alternatív gondoskodás. A kereséseket a résztvevő tagállamok jogi és szakpolitikai keretszabályozásában végezték, elsősorban azért, hogy láthatóvá váljanak a tervezett intézkedések, másodsorban pedig, hogy megvizsgálják, a záró észrevételekben felsorolt hiányok és eredmények változtak e. Az eredményeket összekapcsolták a dokumentumok elemzésével, majd az INTRAC kiegészítette egy rövid kérdőívvel (ami arra fókuszál, hogy miért csak néhány tagország jelentéseiben jelentek meg az állam gondozásából kilépők, és milyen a fejlődést akadályozó vagy támogató jellemzők találhatók meg bennük).

A „Guidelines for the Alternative Care of Children” (Iránymutatások a gyerekek alternatív gondozásához) c. anyagban, a kutatás és gyakorlat alapján 3 fontos szakaszt különítettek el a szakellátás rendszeréből kilépőknél: előkészítés és tervezés, az átmenet a gondozásból az utógondozásba (ide tartozik a gyerek korának, nemének, érettségének és más különleges körülményeknek a figyelembe vétele is), és az utógondozás (itt megemlítik a folyamatban lévő oktatást  vagy szakképzési lehetőségeket, hozzáférést a szociális, jogi és egészségügyi szolgáltatásokhoz, együtt a megfelelő pénzügyi támogatással). A Bizottság iránymutatása külön kiemeli annak szükségességét, hogy a fiatalokat felvértezzék mindazon készségekkel, melyek segítik önállóvá válásukat és közösségbe, környezetükbe illeszkedésüket, ezért a felkészülési szakasznak korán meg kell kezdődnie, a fiatalokat pedig be kellene vonni ebbe a folyamatba. Az utógondozás időszakában is támogatni kellene a fiatalokat a korábban már részletezett lehetőségekkel. Az ajánlásokban az is megtalálható, hogy a tagállamoknak folyamatos felelőssége az állam gondozásából kilépett fiatalokról gondoskodni, de ugyanúgy fontos részvételi jogaik biztosítása, az önálló élethez szükséges készségeik fejlesztésének segítése és az erre való bíztatás, hogy ezzel felvértezve később, tényleges felelősséget vállalhassanak magukért.

A gondozásból kilépők profilja a gyermekjogi jelentésekben

Az INTRAC által végzett tartalomelemzések majdnem felében nem tettek semmilyen utalást az állam gondozásából kikerülőkkel kapcsolatos törvénykezésre, politikára vagy gyakorlatra[3]. Írország, Norvégia, Románia, és az Egyesült Királyság jelentéseiben fontos utalásokat tettek többek közt e fiatalok védelméhez szükséges jogi keresztrendszer megalkotásával. Írország jelentésében külön figyelmet szentel annak, hogy létrehoz olyan egészségügyi bizottságokat, melyek segítséget nyújthatnak a gondoskodásból kikerült, de nagykorúságukat, 21. életévüket még be nem töltött fiataloknak, vagy azon túl is, amíg be nem fejezik nappali képzésüket. A norvég jelentés megállapítja, hogy nőtt az önkéntes szolgálatok igénybe vételének aránya, „a gyerekek már 23. életévükig igénybe vehetik a gyermekjóléti szolgáltatásokat”.

A román és brit jelentések kiemelik azokat a speciális intézkedéseket, melyek az állam gondozásából kikerülő fiatalokat célozzák meg; korábban elfogadták a „National Strategy of Social Inclusion for youth leaving the child protection system”-et (A társadalmi befogadás nemzeti stratégiája a gyermekvédelmi rendszerből kilépő fiatalok számára) is a „Children (Leaving Care) Act”-et (A gondozásból kilépő gyerekek törvénye). Ausztrália, Svédország, Magyarország és Spanyolország tagállamainak jelentései röviden utalnak az átmenetre a gondozás és az önálló felnőttkor között, a szükségletek figyelembevétele azonban ezekben a dokumentumokban sem volt hiánytalan. Történetileg Ausztráliában jellemző volt az államtól való függőség továbbélése, míg Svédországban az általános vélekedés az, hogy a jóléti rendelkezések megfelelő és elegendő segítséget nyújtanak mindenkinek.

Magyarországon és Spanyolországban az ellátásból kikerülők helyzete nincsen napirenden, így az is meglepő lehet, hogy egyáltalán helyet kapott jelentésükben a gondozásból való kikerülés, és az utógondozás. Az elemzés szerint az egyes tagállamok jelentéseiben azok az elemek dominálnak, melyekkel elköteleződésüket kívánják kifejezni az egyes problémák iránt. Ausztrália esetében pl. a hajléktalan fiatalok problémáját emelték ki, Svédországnál a kísérő nélküli menedékkérő gyerekekét. Magyarország második jelentésében egyszerűen az áll, „miután a gyerek kikerül az intézményes gyermekvédelmi rendszerből, az utógondozás folytatódik, amíg a gyerek vissza nem kerül vérszerinti családjába, vagy felnőttként saját családot nem alapít”.

A Gyermekjogi Bizottság záró észrevételeiben akkor is reagálhat a tagállami jelentés ezzel kapcsolatos részére, ha az nem tett elegendő utalást a gondozásból kikerülők helyzetére. Nem korlátozza megjegyzéseit pusztán a jelentésekben kapott információk és problémafelvetések megválaszolására, és azon államok esetében sem ír feltétlenül ajánlásokat, amelyek jelentésében egyáltalán nem esett szó erről a csoportról. Nyolc országból öt esetében tett csak specifikus megjegyzéseket a Bizottság.

Magyarország, Románia, Írország és Norvégia jelentéseinek értékelésénél tett a szakpolitikára és gyakorlatra vonatkozó megjegyzéseket, hogy védje a gondozásból kilépők jogait. Előbbi két esetében főleg arra koncentrált, hogy ezeket a fiatalokat olyan készségekkel kell felvértezni, melyek későbbi felnőtt életükben elősegítik függetlenségüket; illetve kitért az utógondozás problematikájára is.[4]

Miért hiányos a profil?

Az INTRAC felmérése nyomán tehát kiderült, az részes államok jelentéseiben a gyermekvédelmi szakellátásból kikerülők eddig igen kevés figyelmet kaptak. Miért lehetséges ez, és mit sugall az ellátórendszerből kilépők globális és nemzeti fejlődési dinamikájáról? Ha azokra az országokra koncentrálunk, melyek jelentéseiben legnagyobb mértékben megtalálhatók voltak a vonatkozó információk (Ausztria, Magyarország, Norvégia, Svédország, Románia és az Egyesült Királyság), és figyelembe vesszük azt, mennyire törődnek az érintett fiatalokkal, és milyen tényezők irányíthatják helyzetük alakulását, elkezdhetünk elmélkedni ezen, és tervezhetjük a jövőbeli összehasonlító munkákat ezen az elhanyagolt területen.

A kérdőívek alapján megállapítható, hogy azon országokban, amelyek jelentésében a legtöbb szó esett e kiszolgáltatott fiataloknak a helyzetéről, a leginkább látható a probléma (Norvégia, Románia, Egyesült Királyság). Az Egyesült Királyságban hiányosságokat fedezett fel a Bizottság, több területen a segítségnyújtó szolgáltatások nem találják meg a rászoruló fiatalokat, ráadásul aránytalanul nagy a kockázata annak, hogy ennek kedvezőtlen következményei lesznek. Norvégiában az utóbbi években egyre több kutatás születik a problémakörben, szervezetek lobbiznak azért, hogy a törvényhozás több segítséget nyújtson a felnőtté váló gondozásból kikerülő fiataloknak, parlamenti viták szólnak erről.  Romániában 1990 után kezdődött meg a gyermekjóléti szolgáltatások kialakítása és reformja, melyben egyre nagyobb figyelmet kapnak a gondozásból kikerülő fiatalok is.

A tagállamok jelentéseinek vizsgálatából kiderül, hogy a fiatalok védelme elsősorban olyan belpolitikai tényezőktől függ, mint a szakpolitikai ideológiák vagy a gazdasági körülmények. Nagy-Britannia esetében pl. ha nem is a Bizottság által megfelelőnek tartott intézkedésekkel, de megtörténtek a kívánt változások , a gondozásból kikerülő fiatalok jogainak biztosítása; ennek fő oka az volt, hogy a kormányzat elkötelezte magát, a gyerekek jövőjébe, mint jövőbeli állampolgárokéba és munkavállalókéba történő befektetésre, beleértve a gyermekvédelmi ellátórendszerből kikerülő fiatalokat is, olyan többletkiadások árán is, melyekkel növelhető az érintettek  iskolai végzettsége és csökkenthető  társadalmi kirekesztésük kockázata. Érdemes ezt összehasonlítani Ausztrália példájával, ahol hasonlóan befektetésnek tekintették ezt a kérdést, bár nemzeti jelentésükben kevés szó esett róla; ott pénzbeli támogatásra számíthatnak a gyermekvédelmi gondozásból kikerülő fiatalok, és bár az állam még mindig nem akarja elismerni jogi felelősségét irántuk, az állami szolgálatok korai prevenciós, és későbbi segítő programokkal kívánják elejét venni a  szükséges kríziskezelésnek, vagy a hajléktalanságnak, segélyezési rendszertől való függő helyzetnek. Úgy tűnik, a legtöbb országban az a jellemző attitűd, hogy a nagyvonalú támogatások csak elősegítik a későbbi drága és tartós függőséget az állami segélyektől. Ezt a szemléletet szűk költségvetési szempontok határozzák meg, ami a jóléti állam és az adófizetők terheként láttatja a gondozásból kikerülők támogatását, „elherdált pénzként”, hiszen „csak” személyes jólétet generál, nem további anyagi javakat.

Ennek következtében az átmeneti támogatások diszkrecionális jellegűek, és nagy mértékben kiszolgáltatottak a tágabb gazdasági körülményeknek, mint amilyen a jelenlegi globális gazdasági válság is. Ezen kívül a közvélemény vélekedése és a társadalmi tudatosság a gyermekvédelmi szakellátásban élők jogait illetően, a támogató csoportokat is beleértve, fontos tényező lehet a szakpolitikai döntésekben. A tagországok jó részében a társadalom hiányos ismeretekkel bír erről a csoportról, a gyermekjogi civil szervezetek pedig gyakran nem tekintenek prioritásként helyzetükre; a fennálló politikai helyzetet kritizáló kutatási jelentések pedig nem mindig képesek befolyásolni a közvélekedést. Általában csak korlátozott figyelemre számíthatnak a gondozásból kikerülők, hiszen sokkal kevésbé megosztó vagy közvetlen hatást jelentő a problémájuk, mint a különböző fogyatékos csoportoké, a menedékkérőké, kábítószerfüggőké, habár sok érintett fiatal beletartozik e csoportok valamelyikébe is. Híján vannak továbbá a befolyásos szakmai képviseleti hálózatnak is, vagy a közvéleményt formáló szószólóknak.

Ráadásul a fiatalok 18 éves korukig nem szavazhatnak, a nevelőszüleik sokszor szegények vagy marginalizált helyzetűek. Eközben néhány más országban az érdeklődés csak korlátozott, megint másokban egyenesen ellenségesség érzékelhető irányukba, a közvélekedés nem mindig tartja őket „érdemesnek” a támogatásra – Magyarországon pl. nyílt intolerancia tapasztalható, hiszen aránytalanul sok köztük a roma származású. A társadalom hajlamos hibáztatni a gondozásból kikerült fiatalokat, amiért szerhasználók, hajléktalanok lesznek vagy börtönbe kerülnek, és csak kevesen értik meg azokat a strukturális hátrányokat, melyek hozzájárulnak ezekhez a problémás végkimenetelekhez. Romániában is hasonlóan diszkriminatív a gyakorlat, a fiatalok bizonyos csoportjait inkább részesítik előnyben, mint másokat. Ezeket az eseteket azonban ritkán találhatjuk meg a tagállamok jelentéseiben, hiszen inkább azt akarják bemutatni, miként teljesítik kötelezettségvállalásaikat a gyermekjogok védelmében – a nemzetközi közösség felé elfogadható képet akarnak kialakítani országukról.

A Bizottság hatást kíván gyakorolni a posztkommunista országokban annak érdekében, hogy teljesítsék gyermekjóléti, gyermekvédelmi jogalkotási vállalásaikat, az ezek érvényesülését vizsgáló felmérések azonban nem mindig készülnek el, a monitoring tevékenység hiányos. A kutatások azt is mutatják, hogy a személyre szabott tervezés és törődés speciális szükségletű a fiatalok esetében ritka, és az ellátórendszerből való kilépést megalapozó döntések inkább tájékoztatnak a gondozás utáni elhelyezésről és a rendszeren kívüli tennivalókról, mint az egyes fiatalok tényleges szükségleteiről.

A Bizottság tevékenységének és hatókörének kiterjesztése

Egyértelmű tehát, hogy a Gyermekjogi Bizottsághoz beérkezett jelentésekben nagyon korlátozott az elkötelezettség a gyermekvédelmi gondozásból kikerülő fiatalok érdekeinek megjelenítésében, ahol felfedezhető a felelősségvállalás, ott ez a jelentésből is kitűnik. A jelentési folyamat egy olyan mechanizmus, melynek célja a globális gyakorlat változásának elősegítése és nyomon követése. Fontos felismerni, hogy ebben a folyamatban az Egyezmény és a Bizottság munkája nem átfogó direktívákkal, hanem dialógusokkal érte el eredményeit, melyekben a kormányok kifejezhetik érdekeiket, nézeteiket a gyermekjogok alkalmazásában, és lehetővé teszik a Gyermekjogi Bizottság számára, hogy ezzel a tagállamok fejlődését összemérjék.

A Bizottság legfontosabb szerepe az elmúlt 20 évben a nemzetközi iránymutatás volt, a tagállamokra vonatkozó záró megjegyzéseiken keresztül és azokon túllépve. A „Guidelines for the Alternative Care of Children” (Iránymutatások a gyermekek alternatív ellátásához) című dokumentum kibocsátása nem csak a gondozásból kilépés három fázisának meghatározásában volt fontos; nagy lökést adhat a tagállamok és a Bizottság elköteleződéséhez e probléma iránt. Most, hogy világossá vált, az ellátórendszerből kikerülő fiatalok helyzetét a Bizottság aggodalomra okot adónak tartja, (még akkor is, ha részt vesznek 18 éves koruk felett az utógondozásban), az országjelentéseknek releváns információkkal kell szolgálniuk a jövőben e területről is. A Bizottság számára kötelezettséget jelent a saját maga által jóváhagyott Útmutató,, amely kitér ennek a veszélyeztetett csoportnak a helyzetére is.

A fenti áttekintés tisztázta, hogy a globális irányítás nem jelenti egyértelműen a felülről lefelé történő szabályozást, hatásgyakorlást.. Az Egyezmény hatását a későbbiekben elősegítő és ellenőrző munkának fel kell majd ismernie, hogyan kezelik a komplex, globális és nemzeti dinamikákat,  annak minden egyenlőtlen fejlődésével, hatásmechanizmusaival, intézményi szereplőivel és a különböző időtartamaival. Annak érdekében, hogy alkalmazható legyen  ez a komplexitást,  szükséges lenne azt a megközelítést adaptálni,, melynek csírái  fellelhetők az e cikkben használt módszertanban ,  ahol az megfogalmazódnak aggályok  a globális közpolitikai hálózatokkal kapcsolatosan, amelyek összekeverik  a nemzeti és nemzetközi kormányzati struktúrákat és tevékenységüket, a civil társadalmi szervezetekkel és még a magánszférával is. Meg kell érteni és fejleszteni kell az Egyezmény hozzájárulását az állam gondoskodásából kilépő fiatalok érdekeinek támogatásához, azzal is, hogy a figyelem középpontjába a „kormányok közötti tevékenységtől a több ágazatot érintő kezdeményezések, a nagyrészt formális jogi megközelítéstől a kevésbé formális részvételi és integrált megközelítés kerül, amely képes a cselekvés-központú, a standard- központú megközelítésre, és ami tudást generál és terjeszt, illetve megerősíti az intézményi hatékonyságot.”